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Écoconditionnalité : le développement et la mise en œuvre d’une approche au Québec

Denis Provençal, agronome et géographe, M.Sc.
Ministère du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs (MDDEP)

Le gouvernement du Québec annonçait le 13 mai 2004 ses orientations sur le développement durable de la production porcine et rendait publics, du même souffle, ses énoncés d’écoconditionnalité applicables à l’ensemble de la production agricole. Une première au Canada! Que l’OCDE (2004a) a bien notée. Instrument rattaché au principe de pollueur/utilisateur payeur, l’écoconditionnalité est consacrée, par ces orientations, à la fois comme un instrument économique et comme un instrument d’administration publique. Dans cet article, nous présentons les bases de la réflexion auxquelles les acteurs de la scène agroenvironnementale se sont référés dans le développement d’une approche québécoise de l’écoconditionnalité. Les principes retenus de mise en oeuvre seront présentés.


Une mesure complémentaire aux interventions classiques de l'État

Depuis l’entrée en vigueur de la Loi sur la qualité de l’environnement (LQE) en 1972, et inspirés des divers grands forums québécois de discussions traitant notamment de l’agriculture et l’environnement, dont les « États généraux du monde rural » en février 1991 (Vachon, 1991) et le « Forum québécois sur le développement durable » en 1994 (Gouvernement du Québec, 1994), les responsables de l’agriculture et de l’agroalimentaire du Québec travaillent à l’élaboration et à la mise en œuvre d’une stratégie collective de coordination des acteurs, dans les domaines du développement durable de l’agriculture et du monde rural.

Le gouvernement du Québec et ses institutions étatiques ont soutenu et accompagné cette démarche, avec la collaboration de leurs partenaires locaux, régionaux ou nationaux, avec les instruments classiques de l’État, c'est-à-dire les politiques agricoles, alimentaires et scientifiques, les politiques de zonage et d’aménagement du territoire, les programmes de soutien financier direct ou indirect et les instruments législatifs et réglementaires (normes, permis, etc.). Bien que toujours requis, on croit généralement qu’à la lecture des résultats environnementaux obtenus et généralement jugés insuffisants, tant sur le plan de la qualité de l’eau et du sol que sur le plan social, les limites de ces seuls instruments et approches auraient été atteintes. Les problématiques majeures et complexes de la pollution diffuse et de leur impact sur les cours d’eau du territoire rural québécois persistent (Gouvernement du Québec, mars 2005).

Au cours des vingt dernières années, on ne peut nier pourtant que des progrès quantitatifs notables aient été enregistrés dans le domaine de la pollution ponctuelle, par l'érection d'ouvrages d'entreposage des fumiers et lisiers et des progrès qualitatifs, dans les domaines de la connaissance en matière de gestion environnementale des productions animales et végétales et de la protection des habitats aquatiques, riverains et forestiers. Les volontés individuelles d'agir existent et plusieurs solutions sont identifiées. Comment accélérer les progrès dans les domaines de l’assainissement agricole? La réponse à cette question, qui est si fréquemment soulevée, réside possiblement dans chaque composante de la filière agroalimentaire.

On dit de la robustesse de la chaîne qu’elle se mesure à la qualité de son maillon le plus faible. On peut également répéter, si besoin est, que le projet de développement durable de l’agriculture et de l’agroalimentaire québécois suppose une démarche d'ensemble et une reconnaissance de responsabilités à la mesure de chaque acteur, de l'exploitation agricole au consommateur, chaque partie étant liée à l'autre dans le succès de l'entreprise.

Cela dit, compte tenu de l'importance du dossier et de la complexité de la démarche due, en partie, à la confrontation d’intérêts divergents et au nombre et à la diversité des unités de production agricoles, la coordination des acteurs et la programmation des mesures de soutien et des interventions en faveur de la société rurale et de l’environnement, relèvent en grande partie de la responsabilité de l'État québécois.

Pour certains auteurs cependant, dont Sasseville et Maranda (1992), la perception des enjeux politiques et économiques pourrait atténuer la détermination de l'État ou de ses mandataires à mettre en place un instrument d’intervention non conventionnel, tel que l’écoconditionnalité. Un des effets appréhendés de l’écoconditionnalité est une modification aux processus décisionnels établis, le croisement des bases centralisées d'information et le recoupement des informations.

Pour relancer et accélérer le virage environnemental, l'État québécois a choisi d’accorder un plus grand intérêt et un plus large soutien politique à de nouveaux outils d'intervention, en complément des instruments classiques. La mise en place de la gestion intégrée de l’eau par bassin versant, dans le cadre de la Politique nationale de l’eau, en parallèle avec une politique d’écoconditionnalité, permettra au gouvernement du Québec d’instaurer des approches nouvelles de gouvernance qui ont une fonction de coordination des actions et de régulation des fonds publics.

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Définition courante et expériences étrangères

De manière générale, l’écoconditionnalité consiste à faire jouer ensemble, de manière incitative ou dissuasive, un ou des programmes de financement agricole en vigueur, un ou plusieurs critères de conformité à un programme environnemental et un système de contrôle du respect des exigences environnementales. On peut retenir comme définition préliminaire que l'écoconditionnalité consiste à subordonner à des critères environnementaux — ou à l’observation d’exigences à caractère environnemental — l’accès à divers programmes gouvernementaux de soutien financier (paiements directs, aide à l’investissement, etc.; OCDE : 1998).

Plusieurs expériences étrangères en matière d’écoconditionnalité ont été rapportées (Petersen & Shaw, 2000). Elles ont cours en Espagne, au Danemark, en Angleterre, en Irlande, en Allemagne, en Suisse, en Belgique, en France et aux États-Unis. Quelques expériences ont donné lieu à des études et suivis détaillés (Girt et al, 1992; Gouvernement du Canada, 1995; OCDE, 1998, 1999, 2004b; Dwyer et al., 2000; Heimlich et al., 2000, 2003; Zinn, 1995, 2003). D’autres études fournissent une analyse comparative des mesures de conditionnalité environnementale entre les États-Unis et le Canada (Debailleul et Vuarin, 1996) et entre les États-Unis et la France (Debailleul et al., 1999; Kugler, 2000; Kugler et Paille, 2000; Debailleul et Deléage, 2001). Les expériences d’écoconditionnalité suisses, françaises et américaines ont notamment été soumises à un examen plus approfondi, lors de missions d’études québécoises, au cours de l’année 2002 (MAPAQ, 2003).

Les diverses expériences européennes et américaines en matière d’écoconditionnalité sont intéressantes à plus d’un chapitre. Quoique spécifiques chacune dans le choix des modalités d'application mais aussi pour leurs forces et faiblesses, elles misent toutes sur l’importance d’une démarche rigoureuse et cohérente, progressive mais déterminée, qui tienne compte des spécificités territoriales et celles de la production agricole visée, avec des objectifs environnementaux ciblés, dont les gains sont mesurables et transférables, par des indicateurs de suivi et de contrôle, à l'Administration publique.

Ces expériences nous apprennent 1) que les mesures d'écoconditionnalité ont avantage à utiliser des leviers financiers forts et importants auxquels sont liés les exploitants agricoles, de façon volontaire; 2) qu’avant d'en faire une mesure d’application, l'État doit mobiliser les chercheurs et praticiens pour le développement de standards agroenvironnementaux complémentaires aux normes agronomiques et réglementaires existantes, qui baliseront le virage environnemental; 3) que les objectifs environnementaux doivent être clairement exprimés et ciblés, selon le degré de sensibilité, de restauration ou de protection des territoires; et 4) que l'État doit mobiliser ou coordonner des ressources techniques, humaines et financières, au cours d'une période déterminée, selon les besoins, à des fins de sensibilisation et de formation.

Finalement, on retient qu’une politique d'écoconditionnalité sera viable si elle prend en compte les préoccupations locales et nationales (protection de l'environnement et développement rural, protection des marchés et compétitivité des entreprises) et les considérations d'ordre historique, éthique et légal qui fondent ensemble les objectifs et les intentions du législateur et qui s'imposent toutes aux concepteurs de l'écoconditionnalité.

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Considérations éthiques de l’administration publique

Le rapport Brundtland de la Commission mondiale de l'environnement et du développement (1987) et la Déclaration de Rio sur l'environnement et le développement (ONU, 1992) ont marqué les grands textes internationaux du droit de l'environnement et, par conséquent, les orientations nationales en environnement. C’est ainsi qu’au cours des dernières années, certaines pistes de réflexion auront été formulées en faveur d’une éthique de cohérence et de transparence dans l’administration publique, de la politique environnementale du gouvernement, qui fournisse des référents à ceux dont le devoir est de servir l’intérêt public (Breton, 1997; Boisvert, 2002; Plamondon 2002), notamment dans l’administration des programmes financiers accordés à un organisme mandataire de l’État.

Le Vérificateur général du Québec présentait à l'Assemblée nationale, en décembre 1995, puis en juin 1996, des études conduites auprès du ministère de l'Agriculture, des Pêcheries et de l'Alimentation du Québec (MAPAQ), de la Régie des assurances agricoles du Québec (RAAQ) et de la Société de financement agricole (SFA). Ces études avaient pour objectif de vérifier l'aide financière accordée aux producteurs agricoles par le Ministère et les organismes mandataires, la relation entre cette aide et le développement durable du secteur, l'information de gestion, l'évaluation de programmes et la reddition de comptes. De ces études, les constats et recommandations étaient notamment à l’effet que :

  • Le régime coercitif de la réglementation environnementale n'est pas suffisant pour assurer un développement durable en matière agricole;

  • La protection de l'environnement ne peut être assurée isolément par le ministère de l'Environnement. L'implication du ministère de l'Agriculture, des Pêcheries et de l'Alimentation du Québec (MAPAQ), de ses mandataires ainsi que des entreprises agricoles dans la protection de l'environnement est nécessaire;

  • Il est impératif de bien connaître l'état des entreprises agricoles qui bénéficient de l'aide financière de l'État, de connaître leurs pratiques et d'améliorer la gestion de l'information concernant ces entreprises;

  • Il est urgent de procéder à une réforme des programmes d'aide financière pour s'assurer du respect de l'environnement par les entreprises.

(Gouvernement du Québec 1995, 1996, 2000) :

Considérations politiques

En juillet 2002, le ministre d’État aux Affaires municipales et à la Métropole, à l’Environnement et à l’Eau donnait au BAPE le mandat de tenir une consultation sur le développement durable de la production porcine au Québec. Cette consultation a débuté le 15 septembre 2002 et s’est terminée le 15 septembre 2003, date à laquelle la Commission a remis son rapport. Au cours de cette consultation, on a réclamé, dans plus de quarante mémoires, une mise en oeuvre de l’écoconditionnalité. Pour assurer la pérennité de ce secteur de production agricole, la Commission a proposé un cadre de développement durable, de même qu’elle a suggéré des gestes concrets qui doivent être posés à court, moyen et long termes, sur les plans social, économique et écologique. La Commission recommandait notamment « l’application rapide des mesures d’écoconditionnalité visant le respect des lois et règlements en matière d’environnement afin de s’assurer que seules les entreprises agricoles conformes puissent recevoir l’aide gouvernementale » (R. 56).

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Considérations légales

Sur le plan juridique, les administrateurs publics se sont vus appuyer dans leurs tâches par des lois et de nouvelles dispositions législatives et réglementaires concrètes, devant mener à l'exercice opérationnel de l'écoconditionnalité. L’adoption, au cours de l'année 2001, de la Loi modifiant la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles et d’autres dispositions législatives ainsi que le décret le 30 juin 2004 de mise en vigueur de l’article 35 de cette loi, permet, à partir du 15 juillet 2004, en modifiant l’article 19 de la Loi sur La Financière agricole du Québec, d’introduire pour la première fois au Québec et au Canada, le concept d'écoconditionnalité.

Ce décret a ici eu un premier effet. Le législateur confie à la Financière agricole du Québec une nouvelle responsabilité au volet développement durable de sa mission qui est celle d’élaborer et d’administrer ses programmes, de telle sorte que l’administration de sa loi et de ses programmes soit cohérente et liée à la politique publique gouvernementale en matière de protection de l’environnement. Cette nouvelle responsabilité s’exprimera notamment par le fait que La Financière agricole du Québec (FADQ) doive désormais observer a priori, par le recours aux moyens et aux informations pertinentes qui lui sont nécessaires, le respect de certaines dispositions de la LQE et de ses règlements. C’est ainsi que, conformément à l’intention du législateur, l’élaboration des programmes et l’admissibilité à ceux-ci seront désormais « conditionnés » par le respect de certaines dispositions de la législation environnementale.

Force était de constater qu’une telle exigence se répercuterait nécessairement sur la création de réseaux institutionnels où chaque institution concernée cherchera à compléter l’action gouvernementale, dans le cadre de ses prérogatives et contraintes juridico-administratives. C’est ainsi qu’en matière d’échange de renseignements, le Gouvernement du Québec adoptait, le 14 juin 2002, une Loi modifiant la Loi sur la qualité de l’environnement (LQE), qui autorise l’échange d’informations entre la FADQ et le ministère responsable de la LQE (art. 2.0.1). Une fois l'article 19 activé par décret gouvernemental, le ministre peut désormais transmettre, à La Financière agricole du Québec, tout renseignement, y compris des renseignements personnels, permettant à celle-ci de s’assurer en tout temps, dans la gestion courante de ses programmes, du respect de la LQE et de ses règlements, conformément aux dispositions du dernier alinéa de l’article 19 de la Loi sur La Financière agricole du Québec.

Par la conjugaison de ces lois, la FADQ a donc la possibilité de croiser les informations qu’elle acquiert dans l’administration de ses programmes, celles qu’elle acquiert du ministère du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs (MDDEP) et celles qu’elle acquiert par l’entremise d’ententes administratives avec des tierces parties, et d’observer ainsi le respect de la LQE et de ses règlements ainsi que des ordonnances, des approbations et des autorisations délivrées en vertu de cette Loi. À sa discrétion, la FADQ pourra ensuite décréter que la non-observance, par un adhérent, de certaines dispositions législatives ou réglementaires entraîne le retrait, en tout ou en partie, des sommes auxquelles ces programmes donnent droit.

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Discussion pour une politique québécoise d’écoconditionnalité

L’Administration publique a la responsabilité de concevoir l’écoconditionnalité comme un instrument de coordination des acteurs et de régulation des fonds publics de manière à exercer le rôle qu’on attend d’elle en matière d’administration de la politique environnementale gouvernementale, c’est-à-dire « s’assurer, par les moyens qui lui sont nécessaires, que l’Administration respecte ses lois et qu’elle veille à la saine gestion des fonds publics qui lui sont confiés. » (Breton, 1997). Il apparaît désormais essentiel que l'Administration publique, pour le souci de la cohérence gouvernementale, s’assure adéquatement du suivi et du respect de sa législation, de ses mesures et de ses programmes. La cueillette, le partage ou le traitement croisé des informations enregistrées par les organismes publics et parapublics sont nécessaires.

Pour accélérer le virage agroenvironnemental, l’État aura à résoudre la problématique d'élaboration des modalités d’application ou de conditionnement des aides les plus appropriées, afin que la reconnaissance du droit individuel des agents économiques se maintienne, en référence au droit de produire des exploitants agricoles ou à l’admissibilité aux programmes de ceux-ci et, à la fois, s'intègre, tout en ne se substituant pas, aux objectifs du bien-être et du droit collectif (Christensen et Rygnestad, 2000; Doussan, 2002).

Il semble ici que la principale démarche réside dans la détermination d'un socle de bonnes pratiques agricoles et environnementales qui autorise l’Administration, au nom du bien-être collectif, à reconnaître explicitement la poursuite d’un droit d'exploitation individuel. Il s’agit, en fait, de tracer la frontière entre ce qui est du domaine des responsabilités et des obligations civiles et citoyennes ― envers l’eau, le sol et l’air, le bien-être des animaux, etc. ― et ce qui est du domaine de la prise de décision strictement privée.

Car, en effet, au-delà des normes réglementaires, le libre exercice de la production agricole, dans un territoire donné, laisse présentement à l’exploitant agricole le soin d’apprécier la problématique environnementale micro-locale, locale ou régionale et, par conséquent, l’utilisation des moyens de production lui permettant de préserver l’environnement. Or, il est de plus en plus admis, qu’à elles seules, ces règles minimales ne sont pas suffisantes pour construire un système de production agricole durable, « organisé et coordonné », en adéquation avec les sensibilités écosystémiques des milieux.

Suivant le projet de gouvernance de l’eau, avec des objectifs de résultats concrets, la mise en oeuvre de l’écoconditionnalité aura pour objectif de permettre à l’État québécois d’obtenir et de fournir un état de situation par la reddition de comptes, avec des données précises et rigoureuses, sur la conformité à la législation environnementale et aux standards agroenvironnementaux requis, notamment là où les problématiques d’assainissement agricole apparaissent les plus criantes et où des conflits d’usage sont présents. Le recours à des standards de production non réglementaires, propres à une communauté de pratique spécifique (ex. : la rotation des cultures) ou le recours à des standards de conservation des ressources (bande riveraine enherbée ou corridor boisé, mesures de conservation des milieux humides) pourraient être l’expression concrète de modalités d’application complémentaires à la réglementation qui autorise l’admissibilité à une subvention.

C’est ainsi que, finalement, dans les dernières années, l'État québécois avait à évaluer s'il est plus rentable de poursuivre ses efforts d’assainissement agricole uniquement avec l’approche réglementaire mur à mur ou plutôt d’adapter et de compléter cette approche conventionnelle par d’autres outils d’intervention. Qu’il s’agisse de la gestion de l’eau par bassin versant, qui s’appuie sur la force des acteurs locaux, des modifications de la réglementation agricole, en décembre 2004, qui introduisent des normes différentes en fonction de la qualité de l’eau des bassins versants (Gouvernement du Québec, 2005), ou de la mise en œuvre de l’écoconditionnalité, les dernières décisions gouvernementales indiquent le choix de la seconde option.

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Définitions et principes de mise en oeuvre retenus par le gouvernement du Québec

Le 13 mai 2004, le gouvernement a rendu public sept orientations destinées à mettre en place les conditions essentielles au développement durable de la production porcine. Quatre ministères : le ministère de l’Agriculture, des Pêcheries et de l’Alimentation (MAPAQ), le ministère des Affaires Municipales et des Régions (MAMR), le ministère de la Santé et des Services Sociaux (MSSS) et le ministère du Développement Durable, de l’Environnement et des Parcs (MDDEP), ont la responsabilité de la mise en œuvre et du suivi des actions découlant des orientations gouvernementales. Parmi ces orientations, l’une porte sur l’écoconditionnalité.

Dans le cadre de cette décision, l’écoconditionnalité y est définie à la fois 1 comme un instrument économique de mise en conformité qui consiste à subordonner à des critères environnementaux — ou à l’observation d’exigences à caractère environnemental — l’accès à divers programmes gouvernementaux de soutien financier, afin d’influencer le plus efficacement possible le comportement des producteurs agricoles et 2 comme un instrument d’administration publique qui consiste à assurer la cohérence et la coordination des actions gouvernementales en matière environnementale, une saine gestion des fonds publics et un suivi du respect de la législation environnementale.

Les principes généraux de mise en oeuvre qui ont été retenus sont les suivants :

  • Particulièrement soucieux de la capacité des entreprises à s’adapter aux exigences environnementales, le gouvernement, ses organismes publics et mandataires assureront une mise en œuvre progressive de l’écoconditionnalité ainsi que des mesures d’accompagnement, afin de ne pas compromettre la viabilité économique et la capacité des entreprises à s’adapter au changement. Cette démarche ne remettra pas en question le rythme d’imposition des normes prévues aux diverses réglementations, qui tiennent déjà compte de cette capacité d’adaptation.

  • Assujettir progressivement l’admissibilité, aux divers programmes de soutien financier des productions agricoles animales et végétales, au respect d’une sélection de critères environnementaux puisés à même la législation environnementale et autres critères non réglementés, tous ciblés pour leur pertinence à assurer le virage agroenvironnemental des entreprises agricoles et la protection et la restauration des écosystèmes.

  • Utiliser les moyens légaux et les mécanismes les plus fiables pour faciliter la diffusion et le traitement croisé des informations entre les acteurs institutionnels impliqués (ministère du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs (MDDEP), La Financière agricole du Québec (FADQ) et le ministère de l’Agriculture, des Pêcheries et de l’Alimentation (MAPAQ).

  • Appliquer une politique d’écoconditionnalité globale, en avril 2010, qui vise à rendre les fonds publics consacrés au secteur agricole, subordonnés au respect de la totalité de la législation environnementale relative à ce secteur, de telle sorte que seules les entreprises agricoles conformes au respect des dispositions de la législation environnementales reçoivent l’aide gouvernementale.

Plus de détails, sur les principes de mise en œuvre relatifs aux programmes, aux productions, aux critères et exigences environnementales, sont disponibles sur le site Internet de l’Ordre des agronomes du Québec (OAQ, 2004). Le ministère de l’Environnement transmettait à l’’OAQ ces informations pour diffusion à ses membres, avec pour objectif de les inviter à discuter et à exprimer, aux administrateurs des fonds publics, des propositions concrètes d’exigences environnementales et de modalités d’application, de mise en œuvre et de suivi de l’écoconditionnalité.

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Conclusion

La mise en oeuvre de l’écoconditionnalité nécessite des modifications aux règles traditionnelles de financement et de soutien au secteur agricole. Compte tenu des modifications législatives des dernières années, une politique québécoise de l’écoconditionnalité gagnante, pour toutes les parties de la chaîne agroalimentaire, impliquerait d'en faire un instrument de politique environnementale solidement arrimé à une politique de développement durable de l’agriculture, et qui soit souple, progressif et déterminé.

Des actions sont, dès maintenant, en cours de réalisation. La FADQ publiait récemment un plan d’action à l’égard du développement durable et de l’écoconditionnalité (FADQ, 2004) et le MAPAQ annonçait son intention d’intégrer l’application de l’écoconditionnalité dans le programme de remboursement des taxes, au cours de l’année 2005 (MAPAQ, 2005). D’autres actions seront à réaliser par les ministères et mandataires concernés, pour consolider, d’ici 2010, l’approche générale retenue.

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