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Réconcilier le soutien à l’agriculture et la protection de l’environnement - Tendances et perspectives

Denis Boutin, agronome et économiste rural, M.Sc.
Ministère du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs (MDDEP)


Mesures de soutien à l’agriculture et impacts sur le développement durable

Le développement durable et l’agriculture

En agriculture, le développement durable sous-entend qu’une activité de production puisse se réaliser de façon à pouvoir assurer tant sa rentabilité économique que la préservation de l’intégrité environnementale et le respect de l’équité sociale. La figure 1 permet d’illustrer le défi que représente l’application du concept de développement durable au secteur de l’agriculture. Ainsi, l’intersection entre les trois cercles représente la zone dans laquelle une activité agricole peut être considérée durable. La situation actuelle présente trois cercles de tailles différentes, reflétant ainsi une situation de déséquilibre entre l’importance accordée aux trois dimensions du développement durable. Appliqué au cas des politiques agricoles, cela se traduit par une majorité d’interventions ayant principalement été axées sur la dimension économique, alors que les mesures agroenvironnementales ont été développées plus récemment et que les interventions visant des préoccupations sociales demeurent encore relativement peu présentes. Un tel contexte n’a pas été favorable à ce qu’un très grand nombre d’entreprises agricoles puissent se situer dans la zone de développement durable. Cependant, une évolution vers des politiques agricoles recherchant un plus grand équilibre entre les trois cercles permettrait d’accorder une importance accrue aux dimensions environnementale et sociale dans nos interventions, ce qui favoriserait un élargissement de la zone de durabilité et l’insertion d’un plus grand nombre d’entreprises agricoles dans cette zone.

La Commission du BAPE (2003) sur le développement durable de la production porcine a rappelé l’importance de poursuivre les trois dimensions du développement durable afin d’assurer la pérennité de ce secteur de production. Son rapport propose d’ailleurs de nombreuses pistes concrètes afin d’orienter nos interventions vers la durabilité de la production porcine et de l’agriculture. Une vision intégrée qui, inévitablement, vient bousculer certaines des politiques agricoles en place. C’est dans cette perspective que les sections qui suivent présentent une démarche qui s’attarde plus spécifiquement à évaluer les principales mesures de soutien en agriculture en fonction de leur contribution potentielle à la poursuite d’un objectif de développement durable. L’exercice proposé consistera d’abord à tenter d’apprécier les principales mesures de soutien à l’agriculture en fonction de leur effet sur l’environnement, pour ensuite examiner brièvement la question de l’équité dans la répartition des aides à l’agriculture.

Figure 1 : Le défi du développement durable en agriculture

Figure 1 : Le défi du développement durable en agriculture

Source : adaptée de Jacob, P. et B. Sadler, 1990 et MENV, 2004.

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Les effets sur l’environnement selon les formes de soutien

Avant de procéder à l’analyse de la relation entre les mesures de soutien à l’agriculture et l’environnement, quelques notions méritent d’être introduites pour en faciliter la compréhension. Le tableau 3 présente les différentes formes que peuvent prendre les principales mesures de soutien aux entreprises agricoles selon une double classification, soit celle de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et celle de l’OCDE.

La classification de l’OMC, qui réfère aux effets de distorsion sur les niveaux de production et les échanges commerciaux, comprend les mesures de soutien en agriculture regroupées en trois catégories appelées boîte ambrée, boîte bleue et boîte verte2.

Tableau 3 : Classification des principales mesures de soutien aux producteurs

  Forme de soutien ESP Description Exemple(s) au Québec

Boîte ambrée

Soutien des prix du marché Majoration du prix perçu par le producteur en raison de barrières tarifaires, de subventions à l’exportation, etc. Productions sous gestion de l’offre (contrôle des importations et politique de prix couvrant les coûts de production)
Paiements au titre de la production Majoration du prix perçu par le producteur par des paiements de transfert variant selon le volume de production d’un produit agricole spécifique. Programmes d’assurance-stabilisation du revenu agricole (ASRA)
Paiements au titre de l’utilisation d’intrants Réduction du coût d’un intrant spécifique (engrais, pesticides, essence, etc.) par le biais d’un rabais sur les taxes ou par une subvention. Rabais de taxes sur le carburant
Programme de remboursement des taxes foncières
(intrant = terre)

Boîte bleue

Paiements selon la superficie cultivée / le nombre d’animaux Établis selon la surface ensemencée ou les effectifs de bétail pour une production spécifique et ce, indépendamment des quantités produites. Programmes d’assurance-récolte

Boîte verte

Paiements au titre des droits antérieurs ou du revenu global de l’exploitation Établis selon une superficie, un nombre d’animaux ou une production antérieure d’un produit spécifique, ou encore selon les recettes totales de l’exploitation, mais sans conditions liées à la production de produits spécifiques (soutien découplé de la production). Programme canadien de stabilisation du revenu agricole (PCSRA)
Compte de stabilisation du revenu net (CSRN)
Compte de stabilisation du revenu agricole (CSRA)
Paiements avec contraintes sur les intrants / ressources Établis en fonction d’une réduction ou d’un retrait de facteurs de productions (rachat de cheptels, mise hors culture, etc.). Aucun

Sources : AAC, 2003b; OCDE, 2003d; Unisféra, 2003; Portugal, 2002.


2 Selon la terminologie de l’Accord sur l’agriculture de l’OMC, les subventions sont classées en catégories désignées par une couleur, et ce, en fonction des effets de distorsion sur la production ou les échanges que les mesures de soutien interne à l’agriculture sont réputées avoir.


Ainsi, les mesures comprises dans la catégorie de la boîte ambrée sont celles qui exercent le plus d’effets de distorsion et, en conséquence, seraient parmi les catégories d’aides visées par une réduction de leur niveau de soutien dans le cadre de la nouvelle ronde de négociations de l’OMC. Quant aux mesures classées dans la catégorie de la boîte bleue, on considère qu’elles généreraient moins de distorsions car elles impliquent une limite de la production. Pour leur part, les formes de soutien classées dans la boîte verte n’entraîneraient que peu d’effets de distorsion et ne sont donc pas visées par une réduction de leur niveau de soutien (Unisféra, 2003). Il faut noter que, outre les types de paiements mentionnés au tableau 3, la boîte verte inclut également d’autres formes d’interventions publiques comme les paiements agroenvironnementaux (ex. programme Prime-Vert), le soutien offert pour des services d’intérêt général (recherche, enseignement, vulgarisation, etc.), de même que les programmes d’aide alimentaire.

La classification de l’OCDE, quant à elle, distingue les différentes formes de soutien qui composent l’estimation du soutien aux producteurs (ESP), une mesure utilisée pour évaluer l’ensemble des aides versées aux entreprises agricoles et qui permet de faire des comparaisons entre les États. Ainsi, les formes de soutien peuvent être distinguées en six principales catégories : le soutien des prix du marché, les paiements au titre de la production, ceux versés pour l’utilisation d’intrants, les paiements selon la superficie cultivée ou le nombre d’animaux, ceux établis selon les droits antérieurs ou le revenu global de l’exploitation, ou encore les paiements octroyés selon des contraintes imposées sur les intrants (Portugal, 2002). Une brève description de chacune de ces formes de soutien est présentée dans le tableau 3 et des exemples des diverses mesures d’aide utilisées au Québec permettent d’illustrer cette classification selon la compilation des données effectuée par l’OCDE (2003d).

Par ailleurs, l’évaluation des effets du soutien à l’agriculture sur l’environnement s’appuie sur un certain nombre de prémisses et de considérations. D’abord, les prix garantis plus élevés que les prix mondiaux, lorsqu’aucune limitation de la production ne s’exerce, ont tendance à encourager un accroissement de la production et à générer une surproduction. Une telle situation est susceptible d’induire des dommages à l’environnement en raison de l’intensification de l’utilisation des intrants et de la trop forte concentration des pressions environnementales par rapport à la capacité du milieu. À l’inverse, une réduction des mesures de soutien des prix du marché tend plutôt à générer une agriculture moins intensive. Le soutien qui varie directement en fonction des volumes de production est généralement considéré comme ayant des effets nuisibles plus importants sur l’environnement parce que le niveau maximal des aides a aussi pour corollaire un niveau maximal de production. À l’opposé, un soutien qui contient des éléments de découplage, c’est-à-dire des paiements qui ne sont pas liés à des quantités produites, élimine un incitatif à maximiser la production et sera moins dommageable pour l’environnement (OCDE, 2003c). Enfin, on estime que les mesures de soutien seront plus néfastes pour l’environnement si elles engendrent un effet de « verrouillage », c’est-à-dire si elles sont offertes uniquement pour certaines productions ou encore si elles sont axées sur l’usage d’intrants particuliers ou l’emploi de technologies spécifiques. Un tel effet de verrouillage tend, d’une part, à limiter les choix de cultures ou d’élevage, encourageant ainsi la spécialisation et favorisant des assolements inadéquats ou des pratiques de monocultures et, d’autre part, à nuire à l’adoption de pratiques ou de modes de production plus bénéfiques pour l’environnement (Unisféra, 2003).

L’ensemble de ces considérations permet d’effectuer, telle que présentée au tableau 4, une première classification des mesures de soutien identifiées par l’ESP selon leur impact sur l’environnement. Ainsi, on constate que le soutien des prix du marché de même que les paiements versés au titre de la production ou de l’utilisation d’intrants sont considérés comme des mesures de soutien générant des effets dommageables pour l’environnement. Ces trois formes de soutien représentent pour plus de 77 % des aides versées aux producteurs agricoles dans les pays de l’OCDE, alors qu’au Canada elles représentent une proportion plus faible, soit environ 62 % du soutien. Les paiements octroyés aux entreprises agricoles selon la superficie ou le nombre d’animaux, ou encore ceux établis selon les droits antérieurs ou le revenu global, sont considérés comme des mesures de soutien ayant des effets plutôt neutres sur l’environnement et ce, parce que les premiers établissent une limite à la production alors que les seconds constituent des formes d’aides découplées. On remarque que ces formes de soutien à l’échelle canadienne représentent près de 40 % du soutien offert aux producteurs, soit une proportion deux fois plus élevée que dans l’ensemble des pays de la zone OCDE. Enfin, les paiements versés en fonction de contraintes imposées sur les intrants ou les ressources sont présumés bénéfiques puisqu’ils contribuent à réduire la pression exercée par les activités agricoles, mais on remarque aussi que ce type de mesures n’est pas employé au Canada.

Tableau 4 : Classification du soutien ESP selon leur effet sur l’environnement

Effet sur l’environnement Mesures de soutien

% de soutien (ESP)*

OCDE

Canada

Dommageable Soutien des prix du marché
Paiements au titre de la production

69,1

53,6

Paiements au titre de l’utilisation d’intrants

8,5

8,5

Plutôt neutre Paiements selon la superficie cultivée / le nombre d’animaux

12,6

10,5

Paiements selon les droits antérieurs ou le revenu global

6,8

27,4

Bénéfique Paiements avec contraintes sur les intrants / ressources

2,9

0

* Calculé selon les données de 2001.

Sources : AAC, 2003b; Unisféra, 2003; Portugal, 2002.

Il faut par ailleurs souligner que les chiffres présentés pour le Canada, dans ce tableau, s’appuient sur des données agrégées et ne reflètent pas les variations régionales entre les programmes de soutien en place dans les différentes provinces. Par exemple, les mesures de soutien des prix du marché occupent une place nettement plus grande au Québec compte tenu que cette province possède une part plus importante des productions sous gestion de l’offre, notamment due aux quotas laitiers que le Québec détient à plus de 45 % (UPA, 1999). Les programmes québécois de l’ASRA, quant à eux, représentaient, en 2001, environ 85 % des paiements canadiens versés au titre de la production. Quant aux programmes dont les paiements sont fonction des droits antérieurs ou du revenu global, ceux-ci sont davantage concentrés dans les Provinces de l’Ouest, alors qu’ils sont relativement moins développés au Québec (OCDE, 2003d).

Un autre aspect qui mérite également d’être mentionné en terme de particularités régionales concerne le niveau de soutien dont bénéficie l’agriculture québécoise. En effet, compte tenu de l’importance relative des productions sous contingentement au Québec et des aides versées dans le cadre des programmes de l’ASRA, on peut aisément déduire que le soutien aux producteurs (i.e. niveau de l’ESP) serait significativement plus élevé au Québec qu’il ne l’est pour la moyenne canadienne. Bien que l’accessibilité des données ne permette pas de le calculer précisément, quelques indications permettent néanmoins de le déduire. D’abord, bien que l’agriculture québécoise ne génère que 16 % des recettes monétaires agricoles au Canada, les entreprises agricoles du Québec accaparaient en moyenne 24 % des paiements de l’ensemble des programmes canadiens pour la période 1997-2001. Autre illustration, l’ensemble des dépenses publiques de soutien au secteur agroalimentaire québécois représentait 18,5 % des dépenses totales canadiennes pour la période 1999-2002 (données de AAC, 2003b). Enfin, une autre donnée reflétant cette même tendance, la valeur de la production ajustée (VAP) pour les transferts gouvernementaux aux producteurs agricoles du Québec était, pour les années 1997-1999, pratiquement deux fois plus élevée que pour la VAP calculée pour l’ensemble du Canada (AAC, 2000). Les données précédentes tendent ainsi à confirmer un niveau de soutien qui serait globalement supérieur pour les exploitations du Québec.

Mais revenons à la classification présentée au tableau 4. Il est important de mentionner que celle-ci ne s’avère pas suffisante en soi et elle ne représente qu’une première étape menant vers une évaluation des impacts environnementaux des diverses formes de soutien. En effet, il s’avère nécessaire d’exercer une analyse plus fine par un certain « filtrage » des politiques, c’est-à-dire que l’on doit évaluer les mesures de soutien en conjonction avec les autres éléments des politiques agricoles. À titre d’illustration, le soutien des prix du marché au Canada s’accompagne de mesures de restriction de la production (i.e. dispositifs de gestion de l’offre), ce qui s’apparente davantage à une forme de soutien établie selon le nombre d’animaux et donc, nous amène à juger que ce type de soutien aura un effet plutôt neutre en terme d’impact sur l’environnement. Autre considération, il est important de vérifier si les mesures de soutien engendrent un effet de « verrouillage », c’est-à-dire si elles sont offertes uniquement pour certaines productions ou encore si elles sont axées sur l’usage d’intrants particuliers ou l’emploi de technologies spécifiques, dans lequel cas, elles seront jugées plus néfastes pour l’environnement. Les programmes de l’ASRA et, dans une moindre mesure, les programmes d’assurance-récolte peuvent induire de tels effets de verrouillage. Par ailleurs, la classification initiale de certains programmes dans une des catégories de soutien de l’ESP peut s’avérer moins appropriée lorsqu’il est question d’impact sur l’environnement. C’est notamment le cas du programme de remboursement des taxes foncières qui a été classé dans les paiements au titre de l’utilisation d’intrants alors que, en terme d’effet sur l’environnement, il s’agit plutôt de paiements établis selon la superficie, dans le système de classification du soutien ESP. Ces exemples illustrent donc toute l’importance de réaliser cette seconde étape de « filtrage » des politiques de soutien avant de tenter de les positionner en terme d’effet sur l’environnement. Ainsi, l’ensemble des considérations présentées ci-dessus nous amène à construire à la figure 2, une échelle de classification des programmes de soutien disponibles au Québec en fonction de leur impact environnemental. Bien que ne faisant pas partie des mesures de soutien de l’ESP, les paiements agroenvionnementaux sont aussi présentés dans cette figure.

Figure 2 : Échelle de classification des mesures de soutien à l’agriculture disponibles au Québec selon leur effet sur l’environnement

Figure 2 : Échelle de classification des mesures de soutien à l’agriculture disponibles au Québec selon leur effet sur l’environnement

Ainsi, l’exercice qui précède nous permet de constater que, parmi les différentes mesures de soutien disponibles au Québec, se sont surtout les programmes d’assurance-stabilisation du revenu agricole (ASRA) qui entraînent des effets jugés dommageables pour l’environnement, notamment parce qu’ils encouragent la surproduction puisque les aides versées sont fonction des niveaux de production et parce qu’ils comportent des effets de verrouillage favorisant la spécialisation et/ou des assolements inadéquats. Quant aux programmes d’assurance-récolte, bien qu’ils permettent généralement une grande flexibilité dans la gestion des pratiques, ils peuvent, dans quelques cas, engendrer également un effet de verrouillage quant à l’usage d’intrants particuliers ou encore être inadaptés pour certains modes de production plus bénéfiques pour l’environnement (ex. : agriculture biologique). Ainsi, cela amène à leur reconnaître des effets qui, bien que faibles, puissent néanmoins aller à l’encontre d’un objectif d’amélioration de la performance environnementale. Les autres mesures de soutien sont considérées comme ayant un effet relativement neutre sur l’environnement. Ainsi, ce bref examen du lien entre les mesures de soutien à l’agriculture et l’environnement nous permet de mieux apprécier le sens et la portée d’une des recommandations de la Commission du BAPE sur la production porcine portant sur la révision du programme de l’ASRA :

La Commission recommande que, dans le secteur porcin, le programme actuel d’assurance-stabilisation du revenu agricole (ASRA) soit remplacé par un régime de protection du revenu global des producteurs agricoles, qu’un revenu net maximal soit protégé et que cette protection s’applique indépendamment du volume, de la nature ou du prix de leur production.

BAPE, 2003; p. 154, recommandation 25.

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La répartition du soutien à l’agriculture

Bien que l’examen des mesures de soutien à l’agriculture ait pour but premier d’en établir une appréciation en fonction de leurs effets sur l’environnement, la poursuite d’un objectif de développement durable et la prise en compte de ses trois composantes, nous amènent à considérer la question de l’équité sociale. Il faut rappeler que les politiques agricoles ont été instaurées principalement afin de poursuivre un objectif de soutien du revenu des ménages agricoles et ce, tant pour des raisons d’équité à l’intérieur du secteur et vis-à-vis du reste de la société, que pour des considérations de stabilité face à la gestion du risque découlant des défaillances du marché et des aléas climatiques. Bien que les mesures de soutien à l’agriculture aient contribué, au Canada comme dans la plupart des pays industrialisés, à réduire la variabilité du revenu agricole et assurer des niveaux de revenu moyen aux ménages agricoles qui soient comparables à ceux des autres ménages, on constate la persistance d’un phénomène marqué de disparités du revenu entre les ménages agricoles.

Or, l’analyse des politiques agricoles dans une perspective de développement durable nous amène à examiner de plus près la question de l’équité sociale dans la répartition des aides en agriculture. À cet égard, dans le cadre de travaux portant sur le revenu des ménages agricoles, l’OCDE (2002) constate que les mesures de soutien à l’agriculture n’ont pas permis d’établir l’équité recherchée dans la répartition du revenu agricole et qu’elles bénéficient davantage aux entreprises agricoles les plus grandes, et souvent les plus prospères, qui n’ont généralement pas besoin d’être soutenues.

Figure 3 : Répartition des aides versées dans le cadre du Programme d’assurance-stabilisation des revenus agricoles (ASRA) pour le secteur porcin - engraissement (2002-2003)

Figure 3 : Répartition des aides versées dans le cadre du Programme d’assurance-stabilisation des revenus agricoles (ASRA) pour le secteur porcin - engraissement (2002-2003)

Source : Calculs du MDDEP à partir de données de la Financière agricole du Québec (FADQ), 2003.

Au Canada, à titre d’exemple de cette disparité du soutien, on rapporte que le revenu net moyen, des entreprises agricoles se situant parmi les 25 % des exploitations de plus grande taille, serait près de trois fois supérieur à celui de l’ensemble des entreprises agricoles. Une autre illustration de cette problématique de concentration des aides selon la taille, celle-ci pour le Québec, est présentée à la figure 3 par une courbe de Lorenz3 qui permet d’illustrer la répartition des aides du programme d’assurance-stabilisation des revenus agricoles (ASRA) pour le cas des entreprises porcines d’engraissement. La courbe de Lorenz représente ici le pourcentage cumulé de porcs assurés à l’ASRA par les entreprises porcines en fonction de la proportion de ces entreprises. La distance entre la courbe de Lorenz et la courbe « d’égalité absolue » reflète le degré d’inégalité de la répartition des aides. Ainsi, plus la courbe est éloignée de la courbe d’égalité, plus la concentration des aides est prononcée et plus sa répartition est inégale. Cette figure révèle que 23 % et 44 % des aides versées aux entreprises porcines d’engraissement dans le cadre du programme de l’ASRA ont été versées à respectivement 0,8 % et 6,4 % des exploitations de ce secteur.


3 La courbe de Lorenz est utilisée dans la théorie économique pour représenter graphiquement l'ampleur de l'inégalité dans la répartition de la richesse ou du revenu; elle peut servir aussi à représenter d'autres distributions. (Encyclopédie économique, 1984, pp. 164-165)


Outre la taille, le revenu agricole moyen des exploitations diffère également selon le type d’entreprise agricole. À l’échelle canadienne, ce revenu est presque trois fois plus élevé pour le secteur laitier que pour l’ensemble des exploitations, alors qu’il est équivalent à la moyenne dans le cas des exploitations de grandes cultures et environ deux fois moindre pour les entreprises d’élevage de bovins.. Ainsi, la répartition du soutien est plutôt inégale et il subsiste de fortes disparités des revenus agricoles qui varient également selon le type de l’exploitation. Par ailleurs, on observe que les instruments de politiques agricoles génèrent une « déperdition » des mesures d’aide, c’est-à-dire qu’une part substantielle du soutien serait transférée à des bénéficiaires non visés par les mesures. En effet, une partie des aides serait versée à des agents économiques en amont ou en aval de la production (fournisseurs d’intrants, détenteurs de ressources, etc.) ou encore employée à des fins autres que celles pour lesquelles le soutien au revenu était destiné; par exemple, l’aide est souvent capitalisée dans les actifs de l’entreprise (hausse de la valeur du foncier, quotas, etc.) (OCDE, 2002).

L’ensemble des éléments présenté dans cette section amène l’OCDE (2002, p. 32) à conclure que « les politiques agricoles actuelles ne sont pas suffisamment ciblées (…) pour répondre aux besoins spécifiques des ménages agricoles ayant des problèmes de revenu ». Les mesures de nature générique, tel le soutien des prix du marché, de même que les mesures de soutien liées au niveau de production ou à l’utilisation des intrants ne parviennent pas à modifier de façon notable la répartition du revenu des ménages agricoles. Or, dans la zone OCDE, nous avons vu que ces mesures de soutien représentaient, en 2001, près de 78 % de l’estimation du soutien aux producteurs (ESP).

Pour corriger cette problématique de la répartition du soutien à l’agriculture, l’OCDE propose notamment que les paiements aux entreprises agricoles soient découplés et ciblés spécifiquement sur le revenu agricole. Du côté québécois, la Commission du BAPE sur le développement durable de la production porcine formulait aussi, comme nous l’avons vu à la section précédente, une recommandation qui allait dans le même sens. Qui plus est, la Commission proposait des pistes précises afin que les mesures de soutien du revenu puissent être aussi garantes d’une plus grande équité entre les bénéficiaires du secteur agricole :

La Commission recommande que tout programme de soutien du revenu des agriculteurs…
… cible des personnes qui travaillent dans une ferme familiale ou à dimension humaine, c’est-à-dire une entreprise qui nécessite le travail d’au plus quatre personnes;
… ne soit accessibles qu’aux personnes physiques, même dans le cas de personnes qui exercent des activités en agriculture par l’intermédiaire d’une personne morale.

BAPE, 2003; p. 154, recommandations 26 et 27.

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Le défi d’inscrire les politiques agricoles dans une perspective de développement durable

Les politiques agricoles ont été conçues de façon à répondre à des objectifs que la société québécoise a collectivement pu se définir au fil des années. Ainsi, des motifs de progrès socio-économique des ménages agricoles et de développement de l’agriculture ont d’abord été poursuivis dans les années 1960 et 1970. Puis, la décennie commençant en 1980 a été marquée par une politique de développement agricole, Nourrir le Québec, qui s’appuyait sur un objectif visant à accroître le degré d’autosuffisance alimentaire du Québec. Enfin, la politique agricole de la dernière décennie, qui avait pour thème La conquête des marchés, a amené le secteur agricole à s’orienter vers un objectif de croissance des exportations agroalimentaires. Les divers programmes de soutien élaborés, mis en place au cours de ces périodes, sont venus appuyer ces objectifs fixés par nos politiques agricoles.

En ce début de 21e siècle cependant, le défi principal que doit désormais relever l’agriculture québécoise est de parvenir à s’inscrire dans une perspective de développement durable. Un défi que le secteur agricole québécois avait d’ailleurs lui-même identifié au début de la décennie commençant en 1990 et qui l’avait, à l’époque, amené à demander une redéfinition de la politique agricole en fonction d’une agriculture durable (UPA, 2004). Or, cette évolution vers la durabilité des activités agricoles peut difficilement être engagée sans que ne soit entrepris un réel exercice de révision des outils développés dans le cadre des politiques agricoles « productivistes » précédentes. Les travaux de la Commission du BAPE sur la production porcine ont d’ailleurs amorcé la réflexion à cet égard et permis d’identifier plusieurs pistes visant, d’une part, à orienter cette production et l’agriculture vers la voie du développement durable et, d’autre part, à assurer que le développement agricole de demain sera en concordance avec les attentes sociétales, une condition d’ailleurs essentielle à satisfaire afin de légitimer les aides et le maintien des niveaux de soutien à l’agriculture.

Parmi les conditions favorisant l’ajustement des politiques agricoles aux impératifs de développement durable, quelques éléments clés apparaissent se démarquer plus particulièrement. D’abord, il s’avère primordial de développer une vision intégrée de l’ensemble des politiques agissant sur le secteur agricole et ce, afin d’assurer que chacune des pièces constituant la politique agricole n’engendre pas des effets qui pourraient aller à l’encontre de l’une des trois dimensions du développement durable. Puis, comme l’a illustré la Commission du BAPE avec les 58 recommandations de son rapport (BAPE, 2003), une stratégie de développement durable en agriculture repose nécessairement sur une diversité de moyens et d’interventions agissant tant sur les dimensions économique, qu’environnementale et sociale. Enfin, une expression forte de leadership public et institutionnel en faveur de la primauté du développement durable représente un facteur important afin de mobiliser les acteurs et susciter leur adhésion aux changements requis pour relever ce nouveau défi.

La réflexion présentée dans ce document a, quant à elle, tenté de faire ressortir quelques-uns des principaux enjeux que la construction d’une politique agricole durable peut soulever. Ainsi, une perspective évolutive est venue illustrer que, face à l’accroissement des pressions exercées sur les ressources naturelles par l’intensification de l’agriculture et les problèmes environnementaux qui en ont résulté, une panoplie de mesures agroenvironnementales ont été mises en place et ce, tant au Québec que dans l’ensemble du monde industrialisé. Or, malgré l’importance grandissante de ces mesures en agroenvironnement dans les politiques agricoles et la tendance marquée au renforcement des contraintes qu’elles imposent, force est de reconnaître que ces diverses interventions n’ont eu que des effets limités jusqu’à maintenant. En fait, l’intégration des enjeux environnementaux dans les politiques agricoles exige d’aller au-delà d’une succession de mesures agroenvironnementales et impose d’entreprendre une évaluation de l’effet des politiques de soutien à l’agriculture dans l’exacerbation des problèmes d’environnement. La poursuite d’un objectif de développement durable de l’agriculture devrait ainsi nous amener à intégrer la dimension environnementale dans la conception des politiques et des programmes agricoles.

C’est dans cette optique que l’OCDE a amorcé récemment des travaux afin de mieux préciser la relation entre l’environnement et les politiques de soutien à l’agriculture. Bien que ces études soient toujours en progression, les analyses réalisées à ce jour permettent néanmoins de dégager un certain nombre de constats. Ainsi, le soutien des prix du marché, de même que les paiements liés à la production ou aux intrants sont considérés comme des mesures de soutien générant des effets dommageables pour l’environnement et, conséquemment, demeurent en contradiction avec les mesures agroenvironnementales instaurées dans plusieurs pays. De plus, les mesures de soutien qui occasionnent un effet de « verrouillage » quant à l’utilisation d’intrants ou de technologies spécifiques, sont également jugées plus néfastes pour l’environnement. La prévalence de ces diverses formes de soutien rendrait d’ailleurs l’atteinte des objectifs environnementaux moins efficace et plus coûteuse. À l’inverse, on observe que les pressions sur l’environnement ont été atténuées dans les cas où le soutien a été découplé de la production ou encore lorsqu’il s’accompagne de mesures de restrictions de la production. En ce qui a trait à la dimension de l’équité sociale, d’autres travaux de l’OCDE ont démontré que les mesures de soutien de nature générique, tels le soutien des prix du marché de même que les paiements liés à la production ou aux intrants, entraîneraient des problèmes d’inéquité quant à la répartition du soutien à l’agriculture. Cette tendance s’observe également au sein de l’agriculture canadienne et québécoise. Dans ce cas aussi, un découplage des mesures d’aide est considéré comme une façon d’atténuer cette problématique.

L’application de cette analyse aux diverses mesures d’aide disponibles au Québec a permis de faire ressortir que les programmes d’assurance-stabilisation du revenu agricole (ASRA) représentent une forme de soutien qui entraînerait des effets dommageables pour l’environnement, alors que les programmes d’assurance-récolte ne génèrent que des effets environnementaux faibles et que les autres mesures de soutien sont considérées comme ayant un effet relativement neutre. Enfin, certains programmes de soutien dont bénéficient les entreprises agricoles québécoises sont aussi susceptibles d’entraîner un problème d’inéquité dans la répartition des aides.

Ces observations permettent de dégager quelques éléments de réflexion afin de modifier notre façon d’aborder les politiques agricoles et d’y intégrer une perspective de développement durable. D’abord, la réconciliation du soutien à l’agriculture et la protection de l’environnement impliquent de mieux comprendre le lien entre l’environnement et les politiques de soutien à l’agriculture. L’application des outils développés dans les processus d’évaluation environnementale pourrait contribuer, de façon significative, à développer une meilleure compréhension de cette relation et à faciliter l’analyse des programmes d’aide aux entreprises agricoles. À cet égard, les travaux amorcés durant la décennie commençant en 1990 afin d’entreprendre la révision des politiques et des programmes agricoles pour favoriser le développement durable (MAPAQ, 1997) mériteraient d’être poursuivis et élargis à l’ensemble des programmes offerts et ce, tel que le prévoyait la Politique ministérielle de développement durable du MAPAQ, adoptée en 1995.

Par ailleurs, on peut entrevoir qu’une « écologisation » du soutien en agriculture entraînerait, à l’instar des réformes amorcées au sein de l’Union européenne, une réorientation progressive des mesures de soutien les plus dommageables vers des formes de soutien moins nuisibles et/ou vers des paiements ou des programmes agroenvironnementaux. Les bénéfices anticipés d’un tel « verdissement » des aides à l’agriculture se traduiraient, d’une part, par un accroissement de l’efficacité de la réglementation environnementale en raison d’effets environnementaux plus limités et, d’autre part, par une réduction des coûts pour l’atteinte des objectifs environnementaux. De tels ajustements procureraient une plus grande rentabilité de nos investissements en agroenvironnement et contribueraient à assurer une meilleure efficience du soutien à l’agriculture dans l’atteinte de nos objectifs de développement durable. De plus, on peut aisément anticiper que ces bénéfices seraient particulièrement significatifs dans un contexte comme celui du Québec où le niveau de soutien aux entreprises agricoles est globalement supérieur à la moyenne canadienne. Enfin, il faut ajouter que, bien qu’elle puisse constituer une étape nécessaire dans le processus d’amélioration de la performance environnementale de l’agriculture, une réforme des mesures de soutien permettant de corriger les effets nuisibles pour l’environnement ne pourra, à elle seule, résoudre les problèmes environnementaux. Elle doit nécessairement s’inscrire dans un ensemble d’interventions contribuant à l’échafaudage d’une architecture renouvelée des politiques agricoles en faveur du développement durable.

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Références

AAC, 2003a. Les agriculteurs du Québec profiteront d’un accord fédéral-provincial de plusieurs millions de dollars. Communiqué émis à Trois-Rivières le 9 octobre 2003.
http://www.agr.gc.ca/cb/index_f.php?s1=n&s2=2003&page=n31009a

AAC, 2003b. Revenu agricole, situation financière et aide gouvernementale. Recueil de données. Juin 2003. Ottawa : Agriculture et Agroalimentaire Canada. 94 p.

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Acronymes

Acronymes Description
AAC Agriculture et Agroalimentaire Canada
ALENA Accord de libre-échange nord-américain
ASRA Assurance stabilisation du revenu agricole
BAPE Bureau d’audiences publiques sur l’environnement
CDAQ Conseil pour le développement de l’agriculture du Québec
CPTAQ Commission de protection du territoire agricole du Québec
CSRA Compte de stabilisation du revenu agricole
CSRN Compte de stabilisation du revenu net
EC Environnement Canada
ESP Estimation de soutien aux producteurs
FADQ Financière agricole du Québec
FPPQ Fédération des producteurs de porcs du Québec
IRDA Institut de recherche et développement en agro-environnement
MAMR Ministère des Affaires municipales et des Régions
MAPAQ Ministère de l’Agriculture, des Pêcheries et de l’Alimentation du Québec
MDDEP Ministère du Développement durable, de l'Environnement et des Parcs
MSSS Ministère de la Santé et des Services sociaux
OCDE Organisation pour le développement et la coopération économique
OMC Organisation mondiale du commerce
PAAGF Programme d’aide à l’amélioration de la gestion des fumiers
PAIA Programme d’aide en agroenvironnement
PCSRA Programme canadien de stabilisation du revenu agricole
REA Règlement sur les exploitations agricoles
RPPEEPA Règlement sur la prévention de la pollution des eaux par les établissements de production animale
RRPOA Règlement sur la réduction de la pollution d’origine agricole
UPA Union des producteurs agricoles
VAP Valeur de la production ajustée

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